Artículo de Santiago Aguirre, Director del Centro Prodh para la revista digital NEXOS: El Juego de la Corte.
Ilustración de Víctor Solís
Este miércoles 31 de agosto, se presentó en la Cámara de Diputados el paquete de modificaciones legislativas con las que el presidente López Obrador pretende adscribir la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), para volver de jure lo que ya sucede de facto.
El proyecto propone modificar cuatro normas, a saber: la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley de la Guardia Nacional, la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y la Ley de Ascenso y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea.
Importa analizar el contenido de estas modificaciones pues como es sabido el artículo 21 constitucional, a consecuencia del consenso político que se alcanzó a inicios de sexenio para crear la Guardia Nacional, mantiene una redacción que expresamente ordena preservar la naturaleza civil de la Guardia Nacional y su adscripción a la secretaria del ramo —esto es, a la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Civil—. Siendo así, resulta de especial interés revisar si el proyecto logra hacer lo que pretende sin pasar por encima de la Constitución. Como se verá enseguida, este no es el caso. En una primera revisión del proyecto, vale la pena destacar las siguientes cuestiones.
1) La exposición de motivos es una acabada expresión de la visión del actual gobierno sobre la seguridad y sobre el papel de las Fuerzas Armadas en nuestro contexto, cuestionable desde varias aristas.
El texto busca diferenciar a la actual política pública de la “estrategia fallida” que, señala, prevaleció de 2006 a 2018, caracterizada “por una lógica bélica y de exterminio desde una conceptualización del derecho penal del enemigo [que] provocó un patrón de conducta abusiva del personal de las instituciones de seguridad federales” (p. 10). La diferencia, se subraya, es que en el presente habría ocurrido “una radical transformación en la conducta de las personas integrantes de las Fuerzas Armadas” (p. 10), lo que se aduce haciendo referencia a la presunta disminución de las quejas presentadas por violaciones a derechos humanos y letalidad. La exposición de motivos argumenta que la participación del Ejército ha sido fundamental para la consolidación de la Guardia Nacional; que no es cierto que la formación militar de los elementos de seguridad produzca por sí misma abusos contra la población; que la aceptación social de la Guardia Nacional va en aumento; y que la “caracterización popular e institucional” (p. 12) de las Fuerzas Armadas mexicanas las distingue de otros ejércitos de origen elitista de la región latinoamericana.
Refiere también que la delincuencia organizada es una amenaza a la seguridad nacional, que se ha convertido en “una fuerza ‘cuasimilitar’ que usa la violencia en contra de la población y de las instituciones públicas” (p. 14). A partir de consideraciones valorativas como ésta, la exposición desarrolla la argumentación para eludir el contenido expreso del artículo 21 constitucional, al afirmar en su parte más problemática que:
[…] la intervención de la Sedena en la conformación y el control operativo y administrativo de dicha institución de seguridad resulta concordante con el respeto a los derechos humanos, así como con las estipulaciones contenidas en el artículo 21 de la CPEUM, los criterios jurisprudenciales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los principios y salvaguardas establecidas en el derecho internacional. Asimismo, la persistencia a largo plazo de las circunstancias que el constituyente permanente previó para la participación extraordinaria, temporal y controlada de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública durante los cinco años siguientes a la creación de la Guardia Nacional plantea la necesidad de que más adelante discuta y valor la continuidad de dicha intervención más allá del lapso señalado.
Esta perspectiva es equívoca: puede considerarse que la intervención de la Sedena en el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional, al implicar un control absoluto en los hechos, contraviene el párrafo noveno del artículo 21 Constitucional, sin que sea admisible que por vía leyes secundarias se pretenda ampliar el plazo estricto de cinco años que previó el constituyente para la intervención de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública.
2) Se rompe la cadena de mando civil y, por ello, la Guardia Nacional se torna enteramente militar.
Para los fines que busca la iniciativa, una modificación central es el cambio que se propone al artículo 12 de la Ley de la Guardia Nacional, con el que se establece que en la estructura de esta institución el primer nivel de mando lo detentará la Secretaría de la Defensa Nacional (art. 12, fr. I) a la que estará subordinada la Comandancia de la Guardia. Con ello, se inserta en el punto mas alto de la cadena de mando de esta corporación a la institución castrense, diluyendo por entero el carácter civil mandato por la Constitución. Aunque la Guardia Nacional continúe adscrita a la Secretaría de Seguridad Pública, la integración de su estructura por estos niveles de mando vuelve indubitable su carácter castrense y entra en colisión con lo mandatado por el artículo 21 constitucional. Esta modificación se redondea con la propuesta de artículo 14, conforme a la cual “la persona titular de la Comandancia [de la Guardia Nacional] será nombrada por la persona titular de la Presidencia de la República a propuesta de la persona titular de la Secretaría de la Defensa Nacional […]”. No hay duda, la cadena de mando de la Guardia Nacional será castrense.
3) La intervención de la Sedena en la Guardia Nacional excede el apoyo para su fortalecimiento institucional y supone que aquélla asuma el control pleno de ésta:
Un artículo toral de la reforma es el que se propone como numeral 13 Bis de la Ley de la Guardia Nacional. Conforme al proyecto de reforma legislativa, se propone que este disponga lo siguiente:
Artículo 13 Bis. A la persona titular de la Secretaría de la Defensa Nacional le corresponden las siguientes facultades: I. Ejercer el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional, en el marco de la Estrategia de Seguridad Pública, y cuando la persona titular del Ejecutivo Federal disponga de su intervención para el auxilio de la Fuerza Armada permanente en el ejercicio de sus misiones; II. Expedir los manuales de organización, de procedimientos y de servicio al público de la Guardia Nacional; III. Elaborar programas operativos y estrategias de la Guardia Nacional; IV. Autorizar los planes y programas a que se refiere el artículo 15, fracción XVI de esta ley; V. Organizar la distribución territorial de la Guardia nacional; VI. Proponer adecuaciones a la estructura orgánica de la Guardia Nacional, y VII. Las demás establecidas en esta Ley y otras disposiciones jurídicas aplicables.
Como puede verse, el control que se pretende que la Sedena adquiera sobre la Guardia Nacional es total y la adscripción de ésta a la Secretaría de Seguridad será meramente nominal. Aquí la cuestión constitucional relevante es si asignar esas facultades sobre la Guardia Nacional es compatible o no con lo que explícitamente señala el artículo 21 constitucional.
4) Se amplían las facultades dela Guardia Nacional respecto de la investigación de delitos y la realización de labores de inteligencia, aunque la asignación de éstas se encuentra impugnada ante la SCJN.
El proyecto propone que en su estructura orgánica la Guardia Nacional cuente con “servicios de investigación e inteligencia […]” (Art. 21, fr. VII). Con esta modificación se continúa ampliando la posibilidad de que una policía militarizada como lo es la Guardia Nacional intervenga en labores de investigación de los delitos. Precisamente, esta fue una de las cuestiones que en su momento impugnó la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) cuando interpuso acción de inconstitucionalidad en contra de la Ley de la Guardia Nacional. Una acción –la 62/2019- que, por cierto, no ha sido aún resuelta por la Suprema Corte de Justicia.
5) Se extienden los alcances del fuero militar.
Se propone que el artículo 57 de la Ley de la Guardia Nacional establezca que “[…] el personal militar asignado a la Guardia Nacional continuará sujeto a la jurisdicción militar respecto de los delitos especificados en el Libro Segundo del Código de Justicia Militar que atenten contra la jerarquía y la autoridad”. De este modo, los elementos de origen castrense que estén comisionados a la Guardia nacional seguirán sujetos al régimen penal militar. Con ello, se expande el ámbito de esta jurisdicción penal especializada, que de este modo podrá conocer de presuntos delitos que se cometan con motivos del servicio en una institución que constitucionalmente es civil.
6) Se dota de más recursos a Sedena, sin controles externos.
El artículo Sexto Transitorio, fracción II, plantea que la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana “transfiera en un plazo de sesenta días naturales, los recursos presupuestarios y financieros […] para cubrir las erogaciones por concepto de servicios profesionales y gastos de operación de la Guardia Nacional […]”. Así, las Fuerzas Armadas siguen acumulando poder, recursos y presencia pública, sin que simultáneamente se estén diseñando controles civiles robustos.
En suma, revisando solamente los elementos enumerados en este texto, es claro que en su intención de entregar por entero la Guardia Nacional a la Sedena, las modificaciones propuestas terminan por contravenir el artículo 21 constitucional y volver mera letra muerta el carácter civil de esta corporación y su adscripción a la secretaría del ramo. Y aunque es claro que solventa también temas de índole administrativa e incluso laboral, su contenido material sí elude lo que la Constitución establece. Fraude a la Constitución, se le solía llamar a esta proceder.
La presentación de la iniciativa supone un reconocimiento tácito sobre la impertinencia de efectuar esta modificación por vía de acuerdo o decreto del Ejecutivo. Esto no implica, sin embargo, como se ha visto, que se haya optado por respetar cabalmente la Constitución.
La afirmación sobre el carácter civil de las instituciones de seguridad pública en el artículo 21 Constitución no es caprichosa. Lo supo ver el ministro Gutiérrez Ortiz Mena cuando se determinó la inconstitucionalidad de la Ley de Seguridad Interior, se trata de una verdadera garantía orgánica de los derechos humanos, reconocida en favor de las personas.
Con estas modificaciones, la actual administración pretende ir más lejos de lo que consiguió cuando a inicios de sexenio obtuvo, con el concurso de todas las fuerzas políticas, la reforma constitucional que buscaba. Es por ello momento de que se activen los contrapesos necesarios.
